台湾农会的发展经验与启示——兼议

我国农民合作组织的发展方向[A]

Experiences and Implications from Chinese Taiwan Farmer Associations: What’s the Development Direction of Mainland Farmer Cooperatives

黄祖辉 邵科 徐旭初

（浙江大学中国农村发展研究院、中国农民合作组织研究中心，浙江杭州，310029）

摘要：作为东亚小农社会典型之一的我国台湾地区，其综合性农会组织曾因20世纪五六十年代特殊发展环境获得巨大成功。在新时代条件下，台湾农会陷于寡头控制，面临政治化路径锁定和退出机制失灵，亟待转型调整。大陆在身处全球一体化，开放、动态和竞争的社会主义市场经济框架已基本确立背景下，更应考虑在坚持家庭联产承包制基础上，以自由、独立的农民为基本经营单位，构建和完善以农民专业合作社为基础，区域性农民专业合作社联盟（联合社）为支撑，全国性农民专业合作社联盟（联合会）与全国性农业产业协会为龙头，坚持市场化、专业化价值取向的合作组织网络体系，达到农民收入增加，地位提升和权益维护，主体性和现代性彰显之目标。

关键词：台湾农会；综合性农民组织；专业合作社；市场化

 

一、引言

自上世纪90年代，特别是2007年《农民专业合作社法》实施以来，作为新型农业双层经营体制重要组织载体的农民专业合作组织，得到了迅速发展。截至2009年底，全国依法在工商行政管理部门登记的农民专业合作社已达24.64万家，实有入社农户约2100万户，已占全国农户总数的8.2%。然而，在这些年里，关于农民合作组织的专业化与综合化发展道路的争议从未停止。一些研究者认为，以加强国家介入、发展多层次综合合作体系为目标的农民合作化新道路才适合当前的国情，也有一些地方进行了综合农协模式的积极探索。支撑这种综合农协发展思路的重要原因在于与我们同属孔夫子文化圈的东亚日、韩两国农协以及我国台湾地区农会的发展经验。

鉴于农民合作组织的发展道路问题关系到小农户进入大市场的战略路径选择问题，关系到整个农民群体的组织化方式，将对我国“三农”问题产生重大影响，本文将以我国台湾地区农会发展经验为基础，讨论我国下一步农民合作组织的发展道路问题。

二、台湾农会的历史演变

1.日据时期（1900-1945年）

日据时期的台湾农会系官制、官治农会。在1908年台湾农会规则与台湾农会规则实施细则颁布之后，农会就开始由日本官吏主导筹组，其设立均与州厅或全岛行政机关栉比并存，由政府由上而下设立而成，以协助推动殖民政策为目的[1]。农民会员的需求与意愿并未受到农会重视[2]。其时，农会实施强制入会及征收会费制度，农民不能不参加农会。随着抗日战争以及太平洋战争的爆发，日本对粮食等战略物资的需求日益增加，也为更加贯彻“工业日本、农业台湾”的统治策略，日本政府在1937年发布台湾农会令，形成台湾农会——州厅农会的二级制农会；1944年，日本进一步强化农会统治，将各地农会和各种同业组合合并成全岛——州厅——市街庄三级制农会[3]。回顾日据时期的台湾农会史，农会基本上是日本殖民统治当局渗透台湾农村社会、榨取农业资源的机制[4]，在日本殖民统治末期更是被日本侵略战争所捆绑。

2. 台湾收复后变动时期（1945-1949年）

当年的国民政府在收复台湾以后，因受国民党在大陆发展农民组织的影响，将合作社从农会中分离出来，专营经济、金融业务，农会则专办推广事业[5]。但是，由于台湾当局对台湾农民组织现实缺乏足够了解，导致农会改革计划失当，引来合作社与农会之间财产纠纷[6]；而且，农会核心成员被乡绅地主阶级所把持，且农会亏损累累，各项业务大幅萎缩几近停顿[7]，严重影响到农会正常运营和整个乡村地区的稳定。

另外，随着国民政府迁台，台湾作为国民党的最后生存场所，其社会经济生活安定重要性凸显，意识到必须进一步加强对台湾基层农村的控制，并获得农民支持，而土地改革正是争取广大农民认同的重要内容；此外，土地改革也是改进租佃关系，改善佃农生活，提高佃农生产积极性，实现粮食增产的重要手段。为了确保土地改革成功，为了掌控并促进农村稳定发展，日本殖民政府遗留下来的农会组织便成为国民政府改革的首要目标[8]，恢复日据时期战时统管制度也就成为最方便、省事而且有效的统制手段[9]，于是，农会和合作社很快又再次合并。

3.台湾省各级农会改进时期（1949-1974年）

1949年，由陈诚任主席的台湾省政府在农复会的建议下，决定农会与合作社进行合并改组，成为多目标经营的农会组织，由台湾省农林处主管。1950年农复会又邀请美国康乃尔大学教授安德生（W.A. Anderson）赴台进行农会调研，其所做报告的主体内容为台湾省政府所接受，并且体现在1952年颁布的改进台湾各级农会暂行办法中。这次改革总体上是成功的，确立了台湾农会的基本体制（多功能性和农村独占等）[10]。在尔后近20年时间里，农会一直扮演着政府特殊代理人的角色，配合政府实施肥料换壳，促进农业生产技术应用推广等政策[11]，赢得了农民的支持，为当时台湾当局制定以“农业培养工业，以工业发展农业”的长期经济发展策略做出了特殊的贡献，奠定了战后台湾经济奇迹的基础。

4.新农会法实施以来时期(1974-至今）

台湾在1974年通过新农会法，其最大特色是赋予农会办理金融业务特殊权力，使得农会透过独占事业（信用部）与诸多农业行政机能直接或间接地衔接，加之政府的指导控制，农会成为政府治理农村的重要乡村代理机构，即政治上的威权侍从体、经济上的资源统制代理与发展机构、行政上的农业事务代理机构，以及社会动员上的组织代理机构[12]。

此后，随着台湾民主化及自由化的风潮，农会作为地方盟主的基础受到了冲击。一方面，台湾地区农会不断牵连到政治选举中，时有黑金丑闻发生；另一方面，受到上世纪90年代中后期泡沫经济破灭和亚洲金融风暴的双重影响，农会信用部发生了一连串挤兑事件，台湾农会一度风雨飘摇，进而引发了2001年台湾当局强制36家农渔会信用部财产让与10家银行接管，2002 年12 万农渔民大游行等事件[13]。

虽然农会近年来在不断调整变革，农会法从1974年至2009年历经了13次修订[14]，以应对农业产业结构调整，符合社会经济总体发展变迁，适应加入WTO的外部环境，但却难以摆脱社会形象欠佳局面，还常被与地方派系政治划上等号，外界常常将其与选举联系在一起，农会当前面临内在危机与外在挞伐的双重挑战[15]。

三、台湾农会的定位、特征与成功要素

（一）台湾农会的组织定位

    自从日本政府认识到农会组织对于其构建稳定之台湾殖民统治、获取台湾丰富农业资源之作用，并且于1908年对农会组织进行立法，使之合法化之后，农会便成为政府公权力深入民间社会的一种力量[16]，其作为政府代理人、配合政府开展活动的组织定位从日据时期到国民政府时期一直被延续下来。农会作为农民互助性合作组织特征虽曾隐约浮现，但是始终未成为农会主要组织属性。不仅如此， 1974年农会法修改后，台湾当局还对农会的威权统合主义体制给予法典化与制度化的确认，并废除农会股金制度，使得农会更加脱离农民合作组织的本质。

（二）台湾农会的组织特征

农会的政府代理人定位，广泛体现在各个县、市以及乡、镇基层。

1.组织设置普遍性

台湾地区农会，分为省（直辖市）、县（市）、以及乡（镇、市）等多个层级，虽然上世纪70年代以后出现过一些农会的合并，但是台湾至今仍拥有302家农会，其组织区域基本覆盖台湾所有行政区域[17]，加上分布于村级层面的农事小组，台湾农会组织极具普遍性。

2.组织功能多样性

台湾农会法明确规定“农会以保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济为宗旨”，使得农会组织功能呈多样性，涵盖政治、经济、社会、教育四大功能，成为一个集公共组织、企业组织和非营利组织为一体的多功能综合性组织[18]。

3.组织业务互补性

与上述四大功能相适应，台湾农会的组织业务多达21项。其中与政治功能相对应的业务包括农民权益保障和政府委托业务执行等；与经济功能相对应的业务包括农产品运销、仓储、加工、制造业务等；与社会功能相对应的业务包括农村文化、医疗卫生、福利及救济事业业务等；与教育功能相对应的业务包括农业推广、训练，农事指导、示范等。农会的四大功能与其所对应的业务之间呈现紧密的关系（参见图1）。

 

 

图1：台湾农会功能、业务与农村发展关系[19]

4.组织人员控制性

早在日据时期，农会的正副会长就由各级政府首长兼任，重要职务由日本政府任命，组织人员受政府控制色彩浓厚[20]。收复台湾后，虽然有过地方乡绅介入并控制农会的情况，但总体上仍然是政府控制农会。典型的一个例子是1954年农会改组后，在农会3743位理事中，国民党员有3607人，占96%；在1530位监事中，国民党员有1503人，占98%；总干事则100%是国民党员，可以说是国民党完全掌握了对农会的控制权[21]。在1974年的农会法修订案中，规定总干事遴选先由主管机关遴选，再交理事会遴选和聘任，在法律上保证政府对农会和农会核心决策者的掌控[22]。

（三）台湾农会的成功要素

1.日据时期打下基础

应该说，台湾农会在日据时期发展得相当出色，这可以从国民政府收回台湾后的《台湾省农业组织调查报告》中看出，“台湾省农业会机构健全、运用灵活，实为今世不可多见之农业组织，台湾农业能有今日之发达，实得利于农会之制度。日人数十年来锐意扶持农会事业，籍以加强其控制，虽其居心可叵，而其用力可佩”[23]。从这一意义上讲，台湾农会的成功是得益于日据时期打下的基础[24]。

2. 美国援助提供良好环境

从1951到1965年间，台湾平均每年接收美国约为1亿美元的援助，总共将近15亿美元[25]，其中有相当比例用于农业发展。此外，尚有因美援物资出售与货款收回之循环运用的援款348.96亿元台币，其中16.0%用于农业经济建设，所占比例最大。此外，美国还通过技术合作，训练、选送2749人，以援助当时之台湾，训练项目以农工为主，其中农业就有698人[26]。1951-1963年间台湾农业部门的资本形成净额中，美援占了58.7%的比例，为1.93亿美金[27]。美国还和当时国民政府联合组建农复会，为台湾农会和农业发展起到了关键性作用。美国的援助为台湾的农业发展创造了良好的外部发展环境，也促进了包括农会改革在内的诸多发展政策的顺利推行。

3.农会改革修法比较得当

国民政府收复台湾后，针对农会组织进行了两次大的政策调整和法律修改，尤其是1954年完成的农会暂行办法，起到了净化会员资格，树立权责划分制度、导入合作意识的效果。使得多功能目标的农会组织与当时的农民和社会经济环境比较吻合。而且，政府在法令上限制信用合作社及商业银行在乡镇设立，使得农会信用部在大部分乡村成为唯一的金融机构和独占的业务，农会可以在相对封闭、稳定和安全的环境中发展，无人和他进行竞争，农会信用部因此获得大量收入，并且成为农会收益的主要来源[28]，资金的充足，推动了农业技术推广等农会活动的开展，促进了农会的多功能发展。

4.相关改革和政府强力推动

台湾从1949年开始实行三七五减租、公地放领、耕者有其田等土地改革，改革了旧有的土地租佃制度，扶持了自耕农，激发了农民生产积极性。对农民加入能获得农业技术服务、动植物苗种、农业生产物资、农业生产资金贷款的农会起到了推动作用。同时，台湾当局的强力推动也起到了作用。农民和地主不敢轻易对政府推行的制度进行质疑和反抗，政府可以有效控制农会运作，可以按照预定政策设想推行农会业务，农会修法和业务推进都比较顺利。

5.农民的同质性和乡村的封闭性

在上世纪60年代前，台湾工商业还没有起飞，以农业经济为主，农民以农业为主要收入来源，没有太多的非农就业机会，同质性较高，发展意向比较一致。与此同时，当时的乡村也比较封闭，交通道路相对不便，普通农民缺乏跨区域长距离经济活动的能力。这使得农民只能更多地与本区域的农会发生多种业务交往，农会经营活动由此旺盛，不断发展壮大。

四、台湾农会面临的问题

1.外部环境变化与影响

从1963年起，台湾的工业产值开始高于农业产值，在随后几十年时间里，台湾工业化进一步加速，农业与农村不断被边缘化[29]；农产品生产成本由于劳力、土地等生产要素价格的不断提高而提高；随着全球化的加快和台湾加入WTO，国际农产品市场竞争越来越激烈，海外农产品开始进入台湾市场，与此同时，台湾农产品产业链整合加快，农业合作社和农业企业实力不断增强。随着交通通讯等设施的改善和台湾社会的整体进步，乡村封闭格局被打破，外部发展环境开始影响农会经营活动。

2.竞争力减弱与治理结构失衡

外部环境变革对台湾农会的影响主要表现为：（1）很多农产品产供销业务规模出现萎缩。（2）不少农产品在价格竞争上处于劣势。（3）农会在本地区的垄断竞争优势开始丧失。

就农会组织结构与治理结构而言，（1）农会中以农业为主的会员数量大幅减少，并呈高龄化趋势，兼业型会员和赞助型会员数量不断上升，农会会员异质化态势明显[30]。（2）在治理结构安排上，1974年农会法中对股金制的废除，导致农民股份权的丧失，向心力淡化，加之总干事遴选制度的变化，内部监督机制不断弱化，农会会员及其会员（代表）大会对农会的监督控制作用形同虚设。

3.政治路径锁定与退出机制失灵

一方面，与农民利益关系日渐疏远且寡头领导的多功能农会，在台湾特殊的选举政治文化下，已被政治势力捆绑，并且诱发农会经营管理者的寻租行为和掠夺式管理模式[31]。另一方面，由于农会成员数量庞大，是任何政党不可小视的票仓，导致市场经济优胜劣汰法则难以适用于农会组织，任何可能触及农会利益的改革都有可能在特殊的政治性操盘下而遭农会系统否决。比较典型的例子是2001年农渔会36家信用部财产强制接管案。总之，当前台湾农会最大的问题在于难以从选举政治中解套，出现政治化路径锁定现象，退出机制失灵，农会变得非市场化、非专业化，丧失了企业化的绩效激励机制。

五、台湾农会发展对大陆的启示

台湾农会的成功经验和面临的问题，对大陆农民合作组织的发展具有重要启示意义。

（一）大陆发展综合性农民组织的社会环境还不成熟

1. 大陆政治经济社会环境已发生巨变

首先，全球已处一体化进程中，大陆亦已加入WTO，身处全球化、市场化、工业化、城市化、信息化之复合进程中，开放、动态和竞争的社会主义市场经济体制已基本确立，发展综合性农民组织所需的稳定封闭环境条件已不存在。

其次，大陆经过改革开放30年发展，农业经济占国民经济比重已大幅下降，农业收入占农户家庭收入比重已大幅降低；许多农村地区已经城镇化，或者已属于城市的辐射范围；大量的农民已离土进城成为产业工人，农民的兼业化非常明显，构建以乡镇为基础的综合性农民组织系统，将面临异质化农民多样化需求的巨大挑战。

2.大陆综合性农民组织难以获得垄断地位

审视当今的大陆农村，在金融信贷领域，已经有了信用社、农业银行和邮政银行等强力竞争对手，并且村镇银行和民间金融也开始逐步兴起；在农产品产后领域，已经出现了大量的商贩、专业市场、农业加工企业等；在保险领域，也有了众多实力雄厚的保险公司；至于政府委托的准政府性业务，大多已由遍布全国的村组织和村干部代理。很显然，综合性农民组织在大陆难以获得区域性的垄断地位。

（二）大陆难以定位综合性农民组织组织属性、治理结构与业务功能

1.组织与人员定位难以有效达成

大陆如果模仿台湾构建以乡镇为基础的综合性农民组织系统，将面临组织定位和人员安排难题。

如果以政府来定位综合农民组织，不但会增加乡镇基层人员和财政开支，而且综合性农民组织也面临如何克服政府部门官僚习气等难题。

如果以准政府组织定位或者按照专业合作社的市场经济主体定位，那么综合性农民组织将面临核心成员产生难题。尤其是在一个乡镇一个农会的设置原则下，无论采取类似公务员招考方式还是如台湾的理监事会选举、总干事遴选制度，或者通过农民直选方式，都将引起利益纷争，一旦有重要利益方感觉选举不公，其后续负面活动将极大挑战基层政府和农会组织的公信力，影响地方稳定态势。

2. 组织治理结构难以有效安排

在综合性农民组织领导人产生充满争议的情况下，即使综合性农民组织有规章制度约束领导行为，但实际上仍存在农民组织治理结构如何有效安排的问题。在综合性农民组织会员数量众多，但资源、能力有限的情况下，普通会员能以发挥实质性的监督作用，在这种情况下，如何避免综合性农民组织可能出现的“精英俘获”以及“官商勾结”问题，将成为长期性难题。

3.组织业务功能难以妥善设置

如果大陆农会要开展多种业务，将需要巨大的人力与物力支持，虽然理论上可以通过信用业务等高盈利业务来弥补其他业务亏损，但是与台湾农会不同的是，大陆新成立的综合农民组织从一开始就会面临相关业务领域专业化、高效率、有雄厚经营资本支持的诸多市场主体的竞争，面临诸多行业既得利益者的挑战。此外，如果单纯农民的原始股金积累，很难满足多业务开展对资金的需要，需要政府扶持，这就会挑战政府财政资源的分配格局。

4.与相关组织难以安稳相处

放眼大陆现状，各种市场经济主体和政府机构组织已经普遍存在，要在这些组织丛林中开拓出生存空间，综合性农民组织将面临来自其它组织的排挤，面临其它组织力量的渗透。虽然综合农民组织可以求得政府保护，但在政府利益部门化和公共权利私人化的情况下，维护农会组织的利益将是一个难题。

（三）构建大陆农民专业合作社网络体系

现阶段，大陆应着重考虑完善农民专业合作社的发展思路，要在坚持农业家庭经营的基础上，以独立的农户为农业的基本经营单位，构建和完善以农民专业合作社为基础，区域性农民专业合作社联盟或区域性农民专业合作社联合社为支撑，全国性农民专业合作社联盟（联合会）与全国性农业产业协会为龙头，以市场化、专业化、合作化为价值取向的合作社网络体系，实现农民收入增加，地位和权益得以维护，主体性和现代性得以彰显的目标。这种发展道路既可调动农民的生产经营积极性、发挥市场经济规律，又可避开综合性农民组织的上述不足，更可使政府部门不用介入太深。。

至于很多专业合作社存在的“精英俘获”问题，我们应该从容看待。因为任何制度只要有很大的获利空间，必然会有趋利者进入，这种现象在各行业概莫能外。关键是要进一步完善专业合作社的体制机制和政府政策，事实上，只要市场是动态、开放和竞争的，农民就会自主创办真正属于自己的合作社。当前所出现的大户或龙头企业对合作社的控制问题，可以看成是小规模农户的妥协，他们和大户或领办型龙头企业达成的这种妥协对双方来讲都是一种利益改进。只要一般社员愿意，只要大户控制型和龙头企业领办型合作社不违法违规，就应该允许此类合作社的存在。

总之，只要构建起农民专业合作社的网络体系，即使会有一些合作社为精英所俘获，但仍会有不少民有、民治、民享的合作社可以生存下来，并为广大农民群体开展有效服务。

（四）加快大陆涉农部门职能转变与机构改革

对当前大陆农民专业合作社发展更为重要的是，应该彻底改变政府部门政出多门，对合作社多头领导，进而行政效率偏低等方面的问题。因此，转变政府职能，对政府机构进行整合，建立公共服务型的政府，已极为关键。与农民专业合作社发展相关联的是：政府部门应针对农民合作组织成立专门的辅导部门，配备基层辅导人员；应加快农民专业合作社发展教育中心及其培训业务的发展；要在全国建立分中心，重点培养好基层辅导员和合作社核心成员。