发展国内农村合作金融正当其时

 

 

中国工合国际委员会

 

 

杜吟棠

 

提要：

本文认为，当前中国之所以要大力发展农村合作金融，原因有四：一是农业现代化发展要求大量的资金投入，二是农村存在着对资金融通的巨大需求，三是目前农村金融服务严重缺位，四是大量农村资金流向城市，加剧了城乡发展、工农发展的不平衡。

文章认为，要发展农村合作金融，必须吸取历史教训。原有的农业银行、农村信用合作社之所以不能很好地为农民提供金融服务，其根本原因是没有建立起有效的所有者、特别是成员治理结构。改制后的农业银行，以及银监会批准建立的一些新型农村金融组织，实行投资者治理结构，以盈利最大化为经营目标，导致金融服务的非农化倾向。过去的农村合作基金会之所以失败，根本原因也是没有建立起有效的成员——所有者治理结构，难以形成有效的内部控制、监管机制。社会吸储最后出现坏帐挤兑是其结果，而非原因。

文章最后认为，当前发展农村合作金融，必须强调建立有效的成员——所有者治理结构，确立风险责任承担机制，建立有效的内部、外部风险监管控制体系。政府金融监管部门在严格合作金融组织审批和业务监管的同时，应降低合作金融开办资金和设施条件的进入门槛，应允许合作金融开展社会融资和自主浮动融资利息。

一、    为什么要发展农村合作金融

1．          现代农业的发展要求大量资金投入

自农村经济体制改革以来，随着我国农业生产的现代化程度不断提高，过去那种低投入低产出、自给自足的生产经营模式已逐步转向高投入高产出、商品化生产的经营模式。现在，在国内很多地区，农业不再是一种纯劳动密集型产业，而是一种资本相对密集型产业。

以小麦生产为例，1989年，以河南为代表的小麦主产区，每亩小麦的物质投入费用仅为82.73元，而2007年已增加到222.90元，后者是前者的2.7倍。成本调查的数字显示，1亩小麦的纯收入（用工作价+净利润）为312.93元。按此水平测算，如果单靠种植小麦要实现当年全国农村居民人均纯收入4140.40元的水平，那么河南农民必须每人至少种小麦13.23亩，其人均物质投入费用就要达到2949元。一个按此收入水平经营的5口之家小麦生产专业户，仅物质投入一项的总费用就要达到14745元。根据调查数据，由于当年小麦生产的物质投入费用占到主产品产值的37%，因此这对小麦生产农户来说，绝对是一项巨大的资金负担。

再以生猪生产为例，1990年，以四川为代表的生猪主产区，每头散养猪的物质投入费用为240.30元，2007年达到772.06元，后者是前者的3.2倍。如果一个农户饲养3头猪，其物质投入费用就要2316元。规模化养殖的物质投入费用更高，30-100头养殖规模的物质投入费用为每头猪819.46元，如果养殖规模50头，其物质投入费用将达到40973元；100头以上规模的物质投入费用为每头猪844.21元以上，如果养殖规模100头，则物质投入费用要高达84421元。

再以蔬菜生产为例，2007年，石家庄露地黄瓜的每亩物质投入费用为788.91元，大棚黄瓜的每亩物质投入费用高达4762.99元。即使一个农户只种2亩露地黄瓜，或1亩大棚黄瓜，仅物质投入费用一项，对于一个没有其他经济收入来源的农户来说，也绝不是一个小数目。

2．          农村存在着对资金融通的巨大需求

与现代化农业生产的高投入、高产出相对应，目前农村的农户家庭和农民专业化经营组织，对农村资金融通也存在着巨大的需求。由于农业生产固有的季节性，周期性，因此农村的资金供求也呈现出极强的季节性和周期性。春天，农业生产需要大量集中的资金投入，而农资经营部门则出现大量的资金回流。秋天，生产农户和生产经营组织获得大量的现金收入，形成较大的现金支付能力，甚至出现短期资金闲置；而农产品收购部门则需要大量的流动资金用于采购和储存农产品。

然而，目前广大农户和从事农产品、农业生产资料经营的农民组织，在自有资金不足的情况下，很难得到足够的资金供给来满足上述需求。据2008年在北京郊区进行的一项农村资金供求调查，2007年京郊三家主要涉农银行（农村商业银行、农业银行和农业发展银行）的贷款余额总计为500亿元左右，其中企业和各类经济组织贷款占到70%左右，而农户贷款比例不足30%。

据该项调查估计，其报告期的未来一年（2008年），京郊农村对贷款需求的潜在增量为557.6亿元，其中农户贷款需求的潜在增量为137.1亿元，农产品加工企业贷款需求的潜在增量为313.8亿元，种植养殖和服务企业贷款需求的潜在增量为82亿元，农民专业合作组织贷款需求的潜在增量为24.5亿元，次年贷款需求总量相当于前一年贷款余额总量翻一番，供给缺口高达500多亿元。

而上述各类主体的贷款需求能获得满足的难度却很高（见表1[1]）。

 

表1、  各类主体的贷款需求强度和获得贷款的困难程度评价打分（满分100分）

不同群体	需求强度	困难程度
农户	77.6	84.2
农业加工	60.56	78.24
种养殖及服务业	64.69	80.50
农民专业合作组织	81.74	90.00

3．          农村金融服务严重缺位

造成目前农村资金供给不足的一个重要原因是农村金融服务严重缺位。根据国家统计局统计，1995年底，农业银行（当时含农村信用社）在全国的法人机构总数为67092个，到1999年底，已降为56539个；2004年底，进一步下降为31004个。截至2008年底，农业银行在全国的法人机构总数只剩下24064个，不足10年前的一半，这里还没有考虑农业银行网点总数的大量减少，以及大部分都是集中分布在县级以上城市地区等因素。而截至2008年底，全国农村信用社的法人机构总数仅有4965个，全国平均每个县不足2个，每8个乡镇才有1个信用社法人机构。

据我们最近的一项调查，在山东沂源县，全县共有37个乡镇，而农业银行在全县只有6个网点。四川旺苍县有35个乡镇，共有39个信用社机构网点，但其中有14个乡镇是网点空白乡镇。

4．          大量农村资金流向城市，加剧了城乡发展、工农发展的不平衡

农村金融服务缺位，资金供给存在巨大缺口，并不等于当地没有资金来源，缺乏资金原始供给。恰恰相反，越是贫困地区，越是有大量农村闲散资金流出，逆向流入城市和非农产业。据调查，四川旺苍作为一个国家贫困县，2009年，5家金融机构吸收存款70亿，当地放贷仅17亿，存差达到53亿。其中，农业银行全年吸收存款15亿元，而发放贷款仅3亿元；邮政储蓄银行吸收存款3.3亿元，而发放贷款仅1亿多元。类似情况也存在于发达地区农村。据调查，作为北京郊区金融服务机构主力的农村商业银行，2007年底，存款余额为1695亿元，而贷款余额仅974亿元，存差达到721亿元，远远高于农村贷款供求缺口。这种农村社会闲散资金向城市、非农部门的逆向流动，大大加剧了城乡、工农发展的不平衡。

二、    历史教训必须认真总结

1．          为什么农业银行、农村信用社未能有效服务于农

农业银行与农村信用社未能有效服务于农的一个重要原因是，无论是农业银行还是农村信用社，长期以来一直没有建立起有效的所有者治理结构。

现代企业制度，大致有四种治理结构：投资人治理结构、用户治理结构、职工治理结构（前三者统称为所有者治理结构）和职业经理人治理结构（后者称为代理人治理结构）。一般的公司企业，实行的是典型的投资人治理结构。由于这种治理结构是以投资人对企业的控制为主，因此企业的基本经营目标是利润最大化，以实现投资人对资金保值增值的要求。一般的合作社企业，则实行的是成员——用户治理结构。这种治理结构是以成员——用户对企业的控制为主，因此合作社企业的基本经营目标是成员效用最大化，以实现成员——用户对分享合作社服务和收益的要求。职工治理结构最常见于实行职工所有制的工业、手工业合作社里，这种治理结构是以职工对企业的控制为主，因此工业、手工业合作社的基本经营目标是实现职工劳动回报和福利的最大化。而职业经理人治理结构常常是在所有者控制缺位的情况下，形成的一种以雇员和职业管理层对企业的控制为主的治理结构。在这种治理结构下，企业的主要经营目标常常被定向为追求雇员和职业管理层利益的最大化。其结果是，雇员和职业管理层既不关心资产的保值增值，也不关心对成员——用户的服务效用，企业缺乏资产保值增值的内在冲动和提高对成员服务效用的内在动力。

我国的农业银行和农村信用社，在改革开放以前，分别属于全民所有制和集体所有制企业。但是这两种所有制模式，都既没有建立起有效的投资人治理机制，也没有建立起有效的成员治理机制，其结果就是在所有者控制缺失的情况下，形成了实际上的雇员和职业管理层治理结构。这种治理结构，在当时国家和集体通过政治手段实施外部监管的情况下，尚能保证相应机构基本按照其服务宗旨开展业务。改革开放以后，随着国家和集体以政治手段从外部实施监管的做法逐步减弱和取消，以雇员和职业管理层为主的治理结构日渐强化，管理者和员工福利最大化的价值取向越来越严重。近些年，有些农村信用社改制为农村商业银行，农业银行也通过上市改制为国有控股商业银行，这些改革措施虽然有利于投资人治理结构的形成，但也增强了以利润最大化为经营目标的趋向。这也解释了为什么过去一段时间，农业银行和农村信用社的农村业务网点未能有效扩大，还曾一度有所收缩的重要原因。

2．          为什么一些新型农村金融模式不能解决现有的农村融资问题

近年来，国内出现的新型农村金融组织，总体上可以区分为银监会认可的三种模式和社会力量组织试验的两种模式。其中，银监会认可的三种模式是：1、小额贷款公司；2、村镇银行； 3、农村资金互助社。社会力量开展试验的两种模式是：1、扶贫小额信贷组织；2、扶贫互助资金组织。

在银监会认可的三种模式中，根据银监会的文件规定，其一，除了村镇银行允许吸收社会公众存款外，小额信贷公司不准吸收存款，资金互助社只准吸收社员存款，因此，从严格意义上讲，后两种模式都不具备真正的社会融资功能；其二，除了资金互助社是实行成员治理结构外，小额贷款公司和村镇银行都是实行出资人治理结构，因此这两种模式的农村金融机构，其已开展业务的70%以上是针对非农产业和中小企业，而非中小农户；其三，对这三种模式，银监会都设置了很高的开办资金和营业场所设施条件进入门槛，因此，迄今为止，除了小额贷款公司发展较快，目前已达到1940家以外，全国经过银监会批准开办的村镇银行只有91家，正式获得经营许可并登记注册的资金互助社只有16家，这样的发展规模和速度，显然远远跟不上农村发展对资金融通的需求。

至于由社会力量举办的两种农村金融模式，由于其吸收存款的社会融资功能被严格禁止，由于其组织机构难以获得银监会的经营许可，无法进行工商登记注册，因此，注定只能成为两个长不大的侏儒，无法全面发挥服务于农的功能。

3．          农村合作基金会的是非要说清楚

尽管目前农村资金供求存在着巨大缺口，人们对于农村金融改革、促进农村资金融通的呼声很高，寄予很大期望，但是无论各级地方政府，还是推动和从事农村金融改革试验的基层实践者，对于发展农村合作金融却心存余悸，几乎到了“谈合色变”的地步。

这里所说的“合”，不是指50年代的农业合作社，而是指90年代的农村合作基金会。只要一讲农村合作金融，人们首先就联想到农村合作基金会，认为合作金融就是农村合作基金会，认为那是有前车之鉴的东西，不能重蹈覆辙。

因此，要想发展农村合作金融，不能不把农村合作基金会的是非说清楚。

农村合作基金会，最初是在全国农村人民公社解体，各地对原集体经济资产开展“清财收欠、以欠转贷”和部分农村地区实行“队财村管、村财乡管”的基础上，为了盘活集体资金，以内部融资的方式发展起来的一种农村融资组织。

从1987年到1990年，这种农村合作基金会的形式，逐步得到了中央的认可，并在各地迅速普及开来。据估计，截至1992年，全国有36.7%的乡镇和15.4%的行政村，建立了合作基金会或类似的融资组织。这些组织的融资功能也很快突破了内部融资的界限，采取“以存代股”的方式大量吸储。以河北玉田为例，截至1994年，全县合作基金会吸纳股金总额达到1.76亿元，其中集体股金仅4800万元，而农户个人股金则达到1.28亿元。这些个人股金基本上都是以存代股。与此同时，合作基金会的贷款发放也突破了内部融资的范围，大量发放乡镇企业贷款。同样是河北玉田县，截至1998年，全县基金会投放给乡镇村办集体企业的贷款余额达2.3亿元，占全县基金会股金总额的38%，其中90%以上是行政干预性放款，有70%以上收回无望。

随着一些地方农村合作基金会资金风险状况的恶化，各地陆续出现储户挤兑现象，迫使中央于1997年底作出对农村合作基金会进行全面整顿的决定，并于1999年初宣布取缔所有农村合作基金会[2]。

农村合作基金会的全面叫停，进一步加剧了未还贷款的大面积坏账，从而给负责清理合作基金会工作的各级地方政府带来了严重的清贷还账问题。有些地方，迄今为止，合作基金会的坏账仍未清理完毕。

谈及合作基金会的教训，很多人将其归咎于社会吸储，其实，真正导致合作基金会失败的根本原因，不是社会吸储，而是出资人——成员治理机制的缺失。

第一，合作基金会从其设立一开始，就没有建立起有效的出资人治理结构或成员治理结构。合作基金会的原始资金来自“清财收欠”的集体资金。但是，随着人民公社的解体，这部分集体资金早就变成了无人（所有者）监管的资金，而在“队财村管”和“村财乡管”基础上建立起来的合作基金会，则进一步加剧了所有者控制缺位的状况，形成了完全脱离所有者控制的代理人治理结构。

第二，虽然合作基金会在后来的发展中，又大量吸收了社会股金，但是这种所谓的社会股金大部分是以存代股，作为“股东”的农户社员，实际上仅把自己看作是存款户，并没有把自己看作是合作基金会的真正股东，他们根本没有树立起任何以自己的股金（存款）去承担合作基金会债务责任的风险意识，因此也就不可能形成有效的股东治理机制。

第三，作为合作基金会治理结构中具有实际控制力的代理人，不是别人，恰恰是乡镇政府。在这样一种治理结构下，代理人真正关心的不是原有人民公社集体资金的安全和增值，也不是新吸收股东资金的安全和增值，而是如何利用这些资金为乡镇政府创收、创政绩。在当时各地乡镇企业迅猛发展的背景下，其结果必然是把大量贷款集中投向乡镇企业。

第四，由于合作基金会的特殊治理结构，使其对资金安全的监管缺乏内在动力，因此对于贷款发放，既不做事先的风险评估，也不作事后的风险防范和控制，这才导致大量贷款难以收回和储户挤兑风潮的发生。

第五，如果说任何一种民间借贷组织，只要吸收社会存款，发放社会贷款，就必定会导致大规模挤兑、坏账事件的发生，那么世界上所有的商业银行就不可能生存发展至今。这显然不符合历史逻辑。导致合作基金会失败的根本原因不是吸储导致挤兑，吸储导致挤兑只是结果，不是原因。导致合作基金会失败的根本原因是没有建立起有效的出资人或成员治理结构，没有形成有效的内部控制、监管机制。

三、    如何发展农村合作金融

1．          合作金融究竟有哪些本质特征

欧美的合作金融主要有两种形式，一种是信用合作社(credit union)，一种是合作银行(cooperative bank)。其他还有建房互助协会、互助储蓄银行等，也属于合作金融的性质。

其实，信用合作社与合作银行，两者并没有本质的区别，其主要区别在于，信用合作社的规模较小，而合作银行的规模较大。信用合作社通常属于草根金融组织，而合作银行通常拥有分支机构，有时可以是信用合作社的联合体。有些国家信用社建有自己的联合社或中央机构，主要以成员社为服务对象；有些国家的合作银行在股票市场上市，因此他们部分地属于非成员所有。一般情况下，基层信用合作社都是完全独立的，信用合作社联盟实行自下而上的决策程序；而合作银行的分支机构则不完全独立，他们虽然也自行选举领导成员，自行负责日常管理，但涉及重大决策必须获得上级机构批准，实行的是自上而下的控制。在大部分情况下，信用合作社仅为成员提供服务，而合作银行同时也为非成员提供服务。

信用合作社与合作银行的共同点是，两者都遵循合作社的基本原则，实行客户共有、成员控制、民主参与、一人一票、服务成员。两者的信用基础都是 “共同纽带”(common bond)。所谓“共同纽带”是指共同社区、共同雇主、共同职业、共同宗教信仰和共同兴趣目标等。在大部分情况下，信用合作社和合作银行都为客户提供广泛的金融服务，包括帐户、存款、贷款、支票、结算等业务。有些合作银行与普通银行一样，还从事债券、货币、股票业务。

合作金融与商业金融，在业务范围和服务内容上并没有根本区别，其主要区别在于，合作金融的服务对象基本上是以农民和城市中低收入群体为主，他们既是合作金融的客户，同时也是合作金融的所有者。由于两者身份合一，使得合作金融的经营目标与商业金融不同。商业金融的经营目标是实现赢利最大化，而合作金融的经营目标是为客户提供最需要和最满意的金融服务。

合作金融的盈余通常是留作公共积累，虽然有些合作银行把部分盈余用于分红，但大部分国家对合作金融组织的分红都有严格的法定限制。

近年来，国外出现的多种小额信贷组织，有一部分也具有合作金融的属性。这些具有合作金融属性的小额信贷组织除了与传统合作金融一样，实行客户所有、成员控制，以中低端客户为主要服务对象，以共同纽带为信用基础外，其最大的特点是实行严格的整贷零还、小组互助联保、民主监督管理，特别是强化贷后管理，大大降低了合作金融的坏账风险，从而有可能吸收利用各方面的资金力量，为成员提供普通商业银行不愿涉足的低端客户贷款服务，为中低收入人群创造发展机会。

2．          发展中国的农村合作金融应该遵循哪些规则

尽管国外的合作金融模式取得了巨大的成功，特别是在过去几年发生的国际金融危机中，各国合作金融显示出比普通商业金融更为良好的业绩表现。但是，大部分发达国家的合作金融，已经有了150年左右的发展历史，与目前刚刚处于起步状态的国内农村合作金融不可同日而语。因此，国外的合作金融模式也不能拿来就用。

      在中国目前的条件下，发展农村合作金融还是要先从内部融资、开展成员间存贷业务做起，在具备一定基础的情况下，可以在有限的范围内开展当地社会融资业务，并按照基层农村金融的联合规模逐步扩大社会融资范围。目前，中国农村金融还不具备开展债券、货币、股票业务的条件；也不具备开展支票业务的条件。但在与其他从事购销业务的合作社相配合的前提下，可以适当开展结算业务。国外有些合作社通过发行债券、股票进行融资，中国农村合作金融目前显然不具备上述条件。

3．          发展农村合作金融需要怎样的政策环境

根据上述分析，目前中国农村合作金融的健康发展，需要建立这样一个政策环境：

第一，            确立合作金融的合法地位

目前中国已经有了一部农民专业合作社法，该法及《农民专业合作社登记管理条例》规定，“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，业务范围可以有农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。农民专业合作社的业务范围由其章程规定”。在上述法规中，没有明确农民专业合作社是否可以从事金融服务。

但在《农民专业合作社登记管理条例》的“设立登记”条款中规定：“农民专业合作社的业务范围有属于法律、行政法规或者国务院规定在登记前须经批准的项目的，应当提交有关批准文件”。

2009年，银监会发布“关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见”，其中提出：“要优先选择在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社的试点工作，并纳入银监会新型农村金融机构试点工作范围内统一推进。在农民专业合作社基础上组建农村资金互助社，要按有关规定履行市场准入审批手续，组建的农村资金互助社要接受银行业监管机构的监管，依法合规审慎开展经营活动，真正办成社员自愿入股、民主管理、以服务社员为宗旨、谋求社员最大利益的合作性金融组织。允许符合条件的农村资金互助社按商业原则从银行业金融机构融入资金。支持农民专业合作社采取共同持股基金或持股会等形式，集合和保护成员投资入股农村合作金融机构的股东（社员）权利。鼓励发展具有担保功能的农民专业合作社，运用联保、担保基金和风险保证金等联合增信方式，为成员贷款提供担保，借以发展满足农民专业合作社成员金融需求的联合信用贷款。鼓励农民专业合作社围绕农业产业化经营和延伸产业链条，借助担保公司、农业产业化龙头企业等相关农村市场主体作用，扩大成员融资的担保范围和融资渠道，提高融资效率”。按照上述规定，银监会鼓励在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社的试点工作。

第二、降低进入门槛

但是，按照上述文件有关“在农民专业合作社基础上组建农村资金互助社，要按有关规定履行市场准入审批手续”的要求，以及银监会2007年发布的“农村资金互助社管理暂行规定”中关于“资金互助社的设立，需要有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施”的要求，合作金融组织想要获得银监部门的审核批准，必须花巨资修建“符合要求”的营业场所、安全防范设施和与业务有关的其他设施，而正是这一点成为大多数资金互助社难以迈越的资金门槛。

其实，在现今银行业务技术手段大大进步的条件下，农村资金互助社的收放款业务，完全可以通过转账操作，基本避免现金运行。在此前提下，严格的营业场所安全防范设施就显得没有必要。银监部门应当大大降低资金互助社的“营业场所安全防范设施”进入门槛。

第三，放宽金融政策

在市场经济条件下，合作金融要按照商业原则开展业务，第一要扩大贷款资本金来源，第二要克服运行成本。为了扩大贷款资本金来源，合作金融借助现有商业银行的实力，开展转贷款业务是一种有效解决办法。但是，从商业银行转贷款，目前的资金借入成本一般要达到6-8厘左右，加上中国人民银行对最高贷款利率的限制，使得合作金融很难克服运行成本。因此，为了降低资金成本，克服运行成本，合作金融一方面需要通过直接吸股、吸储融入低成本资金，另一方面需要适当提高资金贷出利率。为此，需要有一个更为宽松的融资和利率浮动政策环境。

第四，加强规范化建设

吸取过去各种农村金融组织失败的教训，为了保证合作金融的可持续发展，必须加强合作金融组织的规范化建设。要加强合作金融组织的规范化建设，第一要完善制度设计，统一规范；第二要加强从业人员的职业培训，提高专业化水平；第三要加强外部监督，定期开展合作金融的信用评级，建立退出机制；第四要建立全国统一的教育培训网，加强人才培养。只有这样，才能保证合作金融的健康、可持续发展。